发展研究信息
第1期
北京市建设发展研究中心编
以加强行业协会建设为突破口
推进建设行政监管向社会多元化制衡转型
【编者按】 根据振江主任提出的“推进协会建设，引进活水，调动社会资源，减轻政府负担，完善公共服务，实现社会多元化管理”的指导思想，本中心结合十七大报告提出的，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”的精神，针对建设领域由一元监管向多元制衡转型所涉及到的问题，如增加非政府公共行政份额，依托“大社会管理小行业”，基于行业自律、市场主体博弈、技术管理和社会监督的制衡构架建设等，进行了一些探讨，并从构建政策环境、分步转移职能、多层面多角度提供服务等方面对协会建设提出建议。
政治国家、市场经济、公民社会三大板块之间力量对比的调整过程，构成政府职能演变的根本动因。我国正处于政府一元化体制，向市场经济条件下政府、市场、社会三元化结构转型阶段。这一阶段的基本特征是，民间组织被纳入社会管理主体范畴，成为调节社会利益关系、表达社会利益诉求的重要制度形式。十七大报告第六部分指出，要“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”、“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”等，所以，引进以协会等自律性组织为代表的社会力量参与公共管理和社会服务，通过“引进活水”推进社会多元化制衡机制的形成，是在建设领域贯彻落实十七大精神，促进政府减政放权，完善非政府公共行政，实现市场监管公开透明和社会管理公平正义，推进“两业”（建筑业和房地产业）持续发展的重要战略选择。
一、推进一元监管向多元制衡转型具备一定的基础
建设行政管理由一元行政监管向社会多元化制衡转型是下一步行政管理体制改革的任务。在当前建设任务繁重、市场交易主体多元、行业分工细化、新闻媒体发达的形势下，本市建设领域行政体制性管理矛盾逐步凸显。表现在，一是监管力量有限。现有的行政部门单一监管，在一定程度上存在缺位、不到位或越位现象。二是行政风险加大。被诉至法庭或被媒体曝光事件时有发生。三是监管手段单一。对“两业、三场”“围堵”重于疏导，致使行政资源占用率偏高，效能、效率偏低。
产生体制性困局的根本原因在于，一是政府公共行政所占份额偏大，非政府公共行政份额过小，包括协会组织在内的各类社会公共管理资源未能有效利用；二是受计划经济管理体制惯性影响，“两场、三业”管理模式中过多强调监管，基于行业自律、市场主体博弈等方面的自发性制衡机制尚未形成，“大社会对小行业”的制衡作用亟待发挥。所以，推进建设行政监管向社会多元化制衡转型是下一步行政管理体制改革的一项任务。
所谓社会多元化制衡机制包括两层含义，一是公共行政主体由政府一元转变为社会层面的多元，包括行业协会、中介服务组织、市场交易主体、社会监督员、平面和网络媒体、人大代表、政协委员等；二是运作机制由监管转变为制衡。一方面，公共行政包括政府公共行政与非政府公共行政。按照十七大精神，建设行政管理若想实现三个转变，即从全能型转变为有限型，从权力行政转变为服务行政，从部门行政转变为公共行政，就应摒弃公共行政等于政府行政的观念，大力推进非政府公共行政。即发挥各类社会力量的作用，推进由自上而下的、纵向的一元化政府监管，向依托行业协会、中介服务组织和市场机制的横向多元化制衡模式转变。另一方面，应发挥社会多元的不同特点，从行业自律、市场主体博弈、技术管理、信用管理和社会监督等多方面着力，构建公共行政制衡机制。能够通过市场机制解决的，就由市场机制解决；市场机制难以解决，但又能通过协会、中介服务组织解决的，交由协会或中介服务组织解决。增强社会自治功能，构建社会多元化制衡机制的本质是重新调配、调动社会资源。其结果是政府能够从繁琐的微观经济管理中脱身，退到幕后；而非政府公共行政份额加大，公共行政社会成本大幅降低，各类经济主体形成平等的、横向的、网络化制衡格局，市场各方主体利益得以兼顾。这也是本市“两场、三业”管理走向成熟的重要标志。
二、协会建设是系统推进多元制衡构架的突破口
之所以以推进协会建设作为系统推进建设行政一元监管向多元制衡成功转型的突破口，其因有四：
一是协会参与公共行政能发挥更大作用。作为多元制衡构架中的重要一元，协会既是沟通政府、企业、市场三方的桥梁，又是社会多元利益的协调机构。其运作具有非政府公共行政鲜明的特点，包括：行业自律性、行业服务性、调节手段的市场化等，由此获得的公共权威性和社会公信度，可确保其在促进行业发展等方面取得比政府公共行政更好的效果，并与政府行政形成良好互补。
二是协会“有偿服务”可缓解政府监管力量不足、编制较难增加的难题。构建社会多元制衡的目的是政府从微观经济事务管理中脱身，将部分职能转移给市场和社会，这需要有相应的社会组织来承担。协会组织具有的行业代表性、会员民间性、运作独立性、处事公正性的特点，使其能有效承担起政府转移和委托的行业管理、服务职能。作为政府职能转移的重要载体，协会组织通过提供“有偿服务”，可大大缓解政府监管力量不足，编制较难增加的难题，化解市场深层次问题错综复杂与行政监管力量相对不足的体制性矛盾。
三是协会可为政府提供处理各类敏感问题的回旋余地。创建社会多元化制衡机制的主要目的是推进“两场”和谐和“三业”持续发展。协会建设可为政府监管过程中可能引发的各方利益冲突提供了很好的缓冲平台。一方面，协会出面可避免政府直接面对社会矛盾、冲突而缺乏回旋余地，提高政府管理效能、改善与企业和社会的关系。另一方面，通过协会的市场化、博弈制衡处理，可激发市场自我调节、自我完善能力的增强。特别是在当前建设任务重、参与主体多、社会分工细、各类矛盾尖锐、新闻媒体发达的形势下，协会的柔性制衡管理显得更加重要。
四是协会可引导企业参与政治生活。企业是多元制衡构架中的重要组成部分。随着经济实力的增强，企业参与政治生活的意愿逐步提升。协会可为政府提供贯彻正确思想、摸清企业诉求、掌握企业动态、引导企业发展的平台，推进“提供阵地，掌握阵地，引导思想”行政目标的实现。
除上述四大动因外，本市建设领域协会组织已有了一定的社会和行业基础，协会运作已具备一定规模，协会与政府、企业之间已经形成了一定的联系。所以，将协会建设作为系统推进社会多元化制衡构架的主要着力点是基本可行的。当前，本市建委系统有各类协会28家，在促进“两场、三业”、提升经济规模和提高发展质量方面发挥了一定的作用。但因多数协会是伴随政府机构改革自上而下产生的，在行政隶属、人事任命等方面难免带有一些行政性色彩。经分析存在的主要问题有三个有待提高（自身权威性待提高、行业代表性待提高、服务意识待提高），两个有待健全（行业自律机制待健全、利益引导机制待健全），一个有待发挥（对行业引导、监督作用待发挥）。总体而言，协会在解决行业内同质恶性竞争、信用准入、价格协调保护和高新技术推广等微观层面尚难有较大作为；在引导产业结构调整、调节本地市场供需平衡、构建区域市场联盟和外埠或国际工程争端应诉等宏观层面也还未能够列入议事日程。因此，加快协会建设，整体带动中介组织发展和市场机制完善，推进社会多元化制衡服务管理机制的形成，应是今后一段时间的重要任务。
三、加快行业协会建设的几点建议
（一）构建有利于协会发展的政策环境
一是政府对协会管理要由控制型转向引导、培育、服务型，加强事后监督，不直接干预过程和内部运作。通过淡化其官办色彩，促其回归本位，即平等的市场辅助管理主体—“第三方制度力量”。二是明确哪些职能应留在政府，哪些职能应由协会承担。依照创建宏观调控型、服务规划型建设行政监管体系原则，合理界定政府职能，将部分仍包揽的、本应或可以由行业协会行使的公共行政职能和权力下放给协会，还权给社会。比如针对建筑企业征信系统管理、资质动态管理等项工作，行业协会实施公共行政职能都还有很大空间。三是建立政府向协会购买服务制度，通过规范职责分工形成良性互动机制。将资金和公共管理职能同时下放给行业协会，明确责、权、利。协会通过提供有偿服务，可依靠社会自治机制和行业自律机制肩负起协调、管理行业发展的重任。政府则可收缩监管阵线，通过减政精兵，集中精力抓好宏观管理。四是建立沟通协商机制和征询制度。政府在出台政策法规或涉及企业利益的重大决策之前，应与协会沟通或采取听证会的形式，采纳协会意见。益处有三，促进协会成为重要的制度力量；通过信息对称确保决策准确；行业诉求可有效体现。五是推动立法进程，现阶段政府以给优惠政策、给职能为主；进一步，要通过立法确保行业协会公共行政职能的确立和到位，提高其行业行政的社会公信度。
（二）统筹规划，分步向协会转移职能
一是引导业务相近、会员交叉的行业协会相互聚合，减轻企业负担。重组配置协会的人力、物力、财力和会员资源，依托行业、专业和经营业态形成几家大型协会，增加其行业代表性、权威性，减轻企业负担。二是统筹规划，分步向协会转移职能。协会现状尚不具备承担全部应转移公共管理职能的条件，应分步转移。现阶段，可依法向行业协会转移行业调查、统计、规划和考核工作；行业评优评奖；泛区域合作；企业间融资、拆借业务的协调；重大项目前期论证和技术咨询等。发展而言，应参照发达国家经验，向协会转移行业内企业资质认定及等级评定；专业技术职称、执业资格评定；出具建材产品质量证明等项职能。三是确立行业协会的权威性。理论而言，行业协会公共行政的权威，或源自组织成员的集体委托与授权，或源自法律的授权，或源自社会公认的、与专业能力相联系的公共信任与认可。现阶段，行业协会应抓住政府移交职能时机，通过发挥政府、企业和市场间的桥梁与纽带作用，协调多元利益，开展行业服务、保障公平竞争，依托公正性、社会独立性和行业代表性确立协会权威性和行业行政的社会公信度。四是协会要主动承担起本地企业在外埠或境外遭遇不公正待遇后开展维权的职能。政府、协会和企业之间要建立联动维权机制和快速反应机制，对一些政府不便出面的争端，可由协会秉承政府思路处理。
（三）协会应作好多层面、多角度服务
一是为政府决策当好参谋。开展服务于政府决策咨询的课题研究，协助政府部门开展行业调查、决策咨询及产业政策制订等项活动。二是为政府监管做好助手。制定从业规范、开展自律监督；建立行业举报制度，配合监管部门开展执法，打击违法违规行为；逐步建立行业内部协调市场保护机制，防止企业间恶性竞争，维护企业利益、社会公共利益和市场秩序。三是参与涉及行业利益立法的论证咨询，依托会员利益诉求和行业发展提出立法建议。在发达国家，协会的基本职能之一就是立法，如美国《半导体知识产权保护法》就是由美国半导体行业协会（SIA）起草，由国会讨论通过的，最后上升为WTO《贸易相关知识产权协议》（TRIPS）的8个重要组成部分之一。四是作好企业助手。组织开拓外埠和国际市场，发布活源信息；建立分类工程造价数据信息库，发布造价信息；开展招标投标、造价信息咨询服务；开展行业培训和人才引进服务等。五是建立行业自主创新平台，提升行业核心竞争力。通过奥运工程现场会的形式推进“四新”科技成果推广应用。保护自主知识产权，实施企业名牌战略，提升行业核心竞争力。六是公正调解会员之间、会员与非会员之间、会员与政府之间、会员与消费者之间的矛盾纠纷，发挥协会维护社会公共利益的作用。
（四）协会要不断加强自身建设
行业协会自身建设亟需加强，否则下放的公共行政职能将缺乏良好的受托者。一是协会领导层应大量吸收大型企业负责人，增加其代表性、民间性和号召力。可使企业会员确信它们的意见和利益会通过协会反映给政府与社会。可借鉴日本经验，其经济社团的领导人主要由企业负责人担任，部门负责人特别是专门委员会的负责人基本由企业人士主理。二是构建合理的管理构架。要引进人才，健全理事会、专业委员会和日常职能部门，通过高质量的服务和强有力的自律管理，弥补公信度的不足。三是加快自律机制建设。与行政监管相比，行业自律不仅针对结果，而且更加关注过程、贴近市场。应发挥协会自律敏感性、针对性强的特点，发现问题苗头及时解决，提高监管效率。这是市场机制发挥作用的重要表现。四是形成自我发展良性循环机制。政府花钱购买协会服务可为协会提供一部分经费来源，同时，要大力开展制定标准、完善培训、强化认证等项工作。“以副补主，以丰补歉”。如美国企业协会经费的大部分就来源于培训、认证和企业赞助。五是准确认识自身定位，科学把握协会发展的三个阶段。协会是政府、社会、企业力量博弈的平台。最初应以服务于实体经济即企业为自己使命；后逐渐成为企业之间、企业与政府之间穿针引线的纽带和桥梁；最后应成为指挥千军万马（所属会员单位）的“司令员”。
（五）整体推进多元制衡机制建设
协会建设是系统推进建设领域社会多元化制衡机制建设的重要一环。要实现“增强社会自治功能”，“依托大社会管理小行业”，就应更广泛的挖掘社会力量，包括，构建市场主体间博弈机制（发挥市场机制作用）；完善社会中介机构（监理、造价咨询、招标代理）的技术监督管理体系；发挥群众监督（社会监督员制度）和媒体监督功能（平面、网络媒体）；邀请人大、政协代表视察和提案等。整体推进多元制衡机制的原则是跳出建设行政监管小范畴，重新配置全社会资源为我（建设领域）所用；方法是制定规则，找准主体、完善制度、建立机制；结果是全社会齐抓共管，行政监管压力真正缓解，行政风险（决策风险、舆论风险、社会风险）真正降低，建筑市场社会多元制衡制度真正形成。